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Bewohnerparken
Häufig gestellte Fragen*
Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat am 13. Juni 2023 entschieden, dass die Bewohnerparkgebührensatzung der Stadt Freiburg im Breisgau vom 14. Dezember 2021 unwirksam ist. Mit der Entscheidung erhalten alle Beteiligten Rechtsklarheit und Rechtssicherheit im Hinblick auf die Auslegung der bundesrechtlichen Neuregelung in § 6a Abs. 5a StVO. Parkgebühren und Bewohnerparkgebühren bleiben ein wichtiges Instrument der Klimapolitik im Verkehr und für mehr Lebensqualität in Städten. Zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts gelangen Sie hier.
Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hat Auswirkungen auf die Satzungen aller Gemeinden in Baden-Württemberg: Als Rechtsform zum Erlassen von Bewohnerparkgebühren sind demnach keine Satzungen, sondern Rechtsverordnungen erforderlich. Die Bedeutung des Urteils für Kommunen mit bestehenden Bewohnerparkgebührensatzungen und Kommunen mit geplanten Bewohnerparkgebühren findet sich in unseren FAQs. Die Kommunen sind bereits heute, ohne Änderung der landesrechtlichen Delegationsverordnung, ermächtigt, entsprechende Rechtsverordnungen als Gebührenordnungen für Bewohnerparkgebühren zu erlassen.
Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat am 13. Juni 2023 entschieden, dass die Bewohnerparkgebührensatzung der Stadt Freiburg im Breisgau vom 14. Dezember 2021 unwirksam ist. Mit dieser Entscheidung erhalten alle Beteiligten Rechtsklarheit und Rechtssicherheit im Hinblick auf die Auslegung der bundesrechtlichen Neuregelung in § 6a Abs. 5a StVO. Die Erhebung von Bewohnerparkgebühren ist demnach grundsätzlich als Rechtsverordnung auszugestalten, Satzungen sind nicht möglich. Bei den erhobenen Gebühren handelt es sich um Verwaltungsgebühren, die ausschließlich zum Zwecke der Kostendeckung des Verwaltungsaufwands und des Vorteilsausgleichs erhoben werden können. Klimapolitische Lenkungsziele können daher nur indirekt verfolgt werden. Die „Regelgebühr“ von 360 Euro pro Jahr für einen Bewohnerparkausweis der Stadt Freiburg wurde durch das Bundesverwaltungsgericht als angemessen bestätigt. Allerdings wurden die in Freiburg angewandten Gebührensprünge nach Länge der Fahrzeuge als unangemessen beanstandet (Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG). Ob die Fahrzeuglänge generell für eine Gebührenstaffelung geeignet ist erscheint fraglich. Grundsätzlich ist eine Staffelung nach unterschiedlichen Graden des erlangten Vorteils allerdings möglich. Eine soziale Staffelung der Bewohnerparkgebühren ist im Gesetz hingegen bisher nicht vorgesehen und daher nicht möglich.
Die Kommunen sind bereits heute, ohne Änderung der landesrechtlichen Delegationsverordnung, ermächtigt, entsprechende Rechtsverordnungen als Gebührenordnungen für Bewohnerparkgebühren zu erlassen. In Baden-Württemberg hat z.B. die Stadt Mannheim die bisherige Satzung bereits durch eine Rechtsverordnung ersetzt (siehe Mannheim 2023).
Sofern die Frist für Rechtsbehelfe abgelaufen ist, sind erlassene Gebührenbescheide bestandskräftig. Anders verhält es sich mit Gebührenbescheiden für die die Widerspruchsfrist noch nicht abgelaufen ist. Diese könnten noch durch Widerspruch und Anfechtungsklage – voraussichtlich erfolgreich – angegriffen werden.
Bewohnerparken ist eine Sonderparkberechtigung für Bewohnerinnen und Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel. Sie ist auf Grundlage von § 6 Abs. 1 Nr. 15 b StVG bundesrechtlich in der Straßenverkehrsordnung (StVO) und der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung (VwV-StVO) geregelt. Die Gebührenfestsetzung ist in Baden-Württemberg auf Grundlage des § 6a Abs. 5a StVG landesrechtlich in der Delegationsverordnung der Landesregierung zur Erhebung von Parkgebühren (ParkgebVO) geregelt.
Parkvorrechte für Bewohnerinnen und Bewohner können nur bei Vorliegen enger Voraussetzungen angeordnet werden. Sie sind nur zulässig, wo mangels privater Stellflächen und auf Grund eines erheblichen Parkdrucks (insbesondere durch Fremdparkende) die Bewohnenden in ortsüblich fußläufig zumutbarer Entfernung zu ihrer Wohnung keinen Stellplatz finden (VwV-StVO zu §45 Abs. 1b S.1 Nr. 2a Rn 29 ff).
Die Höhe der Parkplatznachfrage kann durch eine Parkbilanzierung ermittelt werden. In der Regel wird über einen längeren Zeitraum – differenziert nach Nutzenden (insbesondere der Anteil an Fremdparkenden), Tageszeiten und Lage der Parkplätze – die Auslastung der Parkstände im öffentlichen Raum erhoben. Die Erstellung von Parkraumkonzepten und damit auch die Parkbilanzierung wird im Rahmen der Förderung qualifizierter Fachkonzepte vom Land Baden-Württemberg bezuschusst.
Stadtkerne, innerstädtische Wohn- und Mischgebiete sowie Wohngebiete in Nachbarschaft großer Verkehrserzeuger (z.B. Unternehmen, Veranstaltungsorte oder Bildungseinrichtungen wie Schulen oder Universitäten) gelten als typische Problemgebiete mit hohen Nutzerkonflikten (siehe auch FGSV EAR 05).
Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Gemeinden bzw. Straßenbaulastträgern und Straßenverkehrsbehörden beim Thema Parken und Parkgebühren ist im Bundesrecht geregelt. Anders als beim Kurzzeitparken nach § 6a Abs. 6 StVG, sind für die Anordnung des Bewohnerparkens nach § 6a Abs. 5a StVG die örtlichen oder ggf. die unteren Straßenverkehrsbehörden zuständig. Rechtsgrundlage ist § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO i.V.m. § 1 ParkgebVO und §§ 1, 3 Abs. 1 Nr. 1 StVOZustG. Die Anordnung – als Privileg für Bewohnerinnen und Bewohner – ist im Straßenverkehrsrecht geregelt. Sie ist als Ausnahme vom Gemeingebrauch daher nur unter den oben dargestellten bundesrechtlich vorgegebenen Voraussetzungen möglich.
Sind bei Kommunen ohne eigene Straßenverkehrsbehörde die Landratsämter als untere Straßenverkehrsbehörde im Sinne des § 15 Abs. 1 Landesverwaltungsgesetz (LVG) zuständig, obliegt diesen auch die Ausstellung der Bewohnerparkausweise (vgl. Nr. X.7 Rn 35 zu § 45 VwV-StVO). Entsprechende Einnahmen verleiben nach § 4 Abs. 1 ParkgebVO i.V.m. § 11 Abs. 3 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (FAG) den Landkreisen.
- Mischprinzip: Bewohnende sind von Parkraumbewirtschaftung (Kurzzeitparken) ausgenommen.
- Wechselprinzip: Zeitlich begrenzte Sonderberechtigung für Bewohnende, z.B. nachts
- Trennprinzip: Parkplätze ausschließlich für Bewohnende vorgehalten; keine Nutzung durch andere Gruppen.
Klimaschutzziele oder klimapolitische Aspekte können nach derzeitiger Rechtslage nicht als Bemessungskriterium für die Festsetzung der Bewohnerparkgebühren herangezogen werden. Bewohnerparkgebühren sind grundsätzlich Verwaltungsgebühren und dienen den Zwecken der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs. die Berechnung der Gebührenhöhe sollte sich an objektiven – von der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in § 6a Abs. 5a StVG – gedeckten Kriterien orientieren (Bedeutung der Parkmöglichkeiten, deren wirtschaftlicher Wert oder der sonstige Nutzen; siehe unten).
Die Festsetzung der Gebührenhöhe sollte nach fachlichen Kriterien und anhand von festgelegten Berechnungsgrundlagen erfolgen. Zur Begründung der Gebührenhöhe sind insbesondere die lokalen Gegebenheiten und die Zwecke der Kostendeckung des Verwaltungsaufwands und des Vorteilsausgleichs ausschlaggebend, begrenzt durch das Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Kriterien für den auszugleichenden Vorteil sind die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert und der sonstige Nutzen der Parkmöglichkeit. Als Maßstab für den wirtschaftlichen Wert können laut dem BVerwG verschiedene Kriterien herangezogen werden:
- Kosten für die Herstellung und Unterhaltung eines eigenen privaten Stellplatzes;
- Mietkosten für private Dauerparkplätze; oder
- Jährliche Parkgebühren für das Parken auf öffentlichen Wegen und Plätzen, von denen die Inhaber eines Bewohnerparkausweises befreit sind.
(BVerwG 9 CN 2.22 – Urteil vom 13. Juni 2023, Rn. 56, 59, 66)
Die Höhe der Bewohnerparkgebühren wird durch keinen Höchstsatz begrenzt. Grenzen für die Gebührenhöhe ergeben sich aus allgemeinen Grundsätzen wie dem Äquivalenzprinzip (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) und dem allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG). Daraus folgt, dass die erhobene Parkgebühr in keinem Missverhältnis zur öffentlichen Leistung stehen darf, das heißt die Gebühren dürfen sich nicht komplett von den Kosten des Verwaltungsaufwands lösen. Erforderlich ist hier eine Beurteilung im jeweiligen Einzelfall. Die vom Äquivalenzprinzip gezogene Obergrenze ist jedenfalls überschritten, wenn die Verwaltungskosten ohne jede Auswirkung auf die Höhe der Gebühren bleiben, sich also prozentual erst „hinter dem Komma“ auswirken. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 13. Juni 2023 die Regelgebührenhöhe von 360 € pro Jahr für einen Bewohnerparkausweis in Freiburg als angemessen bestätigt. In diesem konkreten Fall machen die im Gebührenrahmen nach Nr. 265 der Anlage zu § 1 GebOSt vorgesehenen Gebühren von 10,20 EUR bis 30,70 EUR für die Ausstellung eines Bewohnerparkausweises noch 2,8 % bis 8,5 % der Bewohnerparkgebühren in Freiburg aus. Denkbar sind daher unter der derzeitigen Rechtslage auch noch höhere Gebühren, soweit diese für den Vorteilsausgleich unter den lokalen Gegebenheiten angemessen sind.
E-Fahrzeuge können nach Rechtsauffassung des Ministeriums für Verkehr Baden-Württemberg nach derzeitiger bundesrechtlicher Rechtslage beim Bewohnerparken nicht bevorrechtigt werden, da § 3 Abs. 6 EmoG ausdrücklich nur auf § 6a Abs. 6 StVG (Kurzzeitparken) und nicht auf § 6a Abs. 5a StVG (Bewohnerparken) verweist. Kommunen können – wenn dies vor Ort gewollt ist – E-Fahrzeuge jedoch auch innerhalb von Bewohnerparkgebieten bei angeordneter Parkraumbewirtschaftung (Kurzzeitparken) in Bezug auf den für den Gemeingebrauch zur Verfügung stehenden Parkraum bevorrechtigen. Bewohner:innen mit E-Fahrzeugen haben dann die Wahl bzw. können selbst entscheiden, ob sie einen Bewohnerparkausweis mit seinen Vorteilen (z.B. zeitlich unbefristetes Parken) beantragen wollen oder sich für ein Kurzzeitparkticket mit evtl. Einschränkungen durch Höchstparkdauer (ggf. nur tagsüber) aber dafür evtl. Gebührenfreiheit oder -ermäßigung für E-Fahrzeuge entscheiden und anhand der Kosten beide Instrumente vergleichen.
Eine soziale Staffelung der Gebühren ist unter der derzeitigen Rechtslage nicht zulässig. Denkbar erscheint allerdings, dass Kommunen ein kommunales Zuschussmodell mit entsprechendem sozialem Ausgleich außerhalb des straßenverkehrsrechtlichen Gebührenrechts einführen. In diesem Modell würde für die Ausstellung des Bewohnerparkausweises die reguläre Gebühr erhoben werden, wie sie die jeweilige Gebührenordnung der Kommune vorsieht. Im Nachgang können Personen – die z.B. Wohngeld erhalten – auf Antrag einen allgemeinen (Mobilitäts-)Zuschuss erhalten. Dabei gilt: Rechtlichen Bedenken kann umso besser entgegengetreten werden, je weniger direkt der Bezug zur Bemessung und Erhebung der Gebühren für die Ausstellung von Bewohnerparkausweisen ist. Eine gerichtliche Überprüfung konkreter Konstellationen hat jedoch noch nicht stattgefunden.
Bisher liegen noch nicht viele Erfahrungswerte aus baden-württembergischen Kommunen vor. Erste Datenauswertungen zeigen aber sehr unterschiedliche Effekte: Während einige Kommunen durch die Erhöhung der Bewohnerparkgebühren nur einen marginalen Rückgang der Anträge feststellen, gab es in Reutlingen – durch die Erhöhung auf 120 Euro pro Jahr – einen Rückgang um 30 Prozent. Auch in Karlsruhe haben sich die Anträge nach der Erhöhung auf 180 Euro um 20 Prozent verringert (in manchen Zonen bis zu 30 Prozent) (siehe BNN 2022). In Freiburg wurden bei einem Regelsatz von 360 Euro pro Jahr 60 Prozent weniger Anträge gestellt (siehe Badische Zeitung 2022). Die Höhe der Effekte ist beispielsweise von der Anzahl der zur Verfügung stehenden privaten Stellflächen sowie den kostenlosen öffentlichen Parkständen in unmittelbarer Umgebung abhängig.
Nach § 46 Abs. 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Parkbevorrechtigungen in Form von Ausnahmen genehmigen.
Nach § 46 Absatz 1 StVO ist die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für „bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller möglich“, um unzumutbare Härten zu vermeiden. Ausnahmegenehmigungen sind dabei als Abweichungen von den bestehenden straßenverkehrsrechtlichen Regelungen und Anordnungen nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt (VwV-StVO zu § 46).
Die Einführung eines pauschalen Handwerkerparkausweises mit Parkbevorrechtigungen würde eine generelle Ausnahmegenehmigung für einzelne Berufsgruppen darstellen. Eine pauschale allgemeine Öffnung begrenzt auf eine Berufsgruppe, die lediglich ein nach allgemeinen Kriterien abzugrenzendes Tätigkeitsfeld privilegiert, wäre jedoch angesichts der sogenannten Privilegienfeindlichkeit der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) nicht mit dem Bundesrecht vereinbar. Letztendlich stellt sich bei allen Erleichterungen, die lediglich bestimmten Gruppen gewährt wird, aufgrund des begrenzt zur Verfügung stehenden Raums die Frage nach Abgrenzung und Gleichbehandlung (Art. 3 GG).
Für Handwerksbetriebe u.a. besteht jedoch die Möglichkeit, im berechtigen Einzelfall – beispielsweise für am Einsatzort dringend benötigte Werkstattwagen – bei der örtlich zuständigen Straßenverkehrsbehörde unter Berücksichtigung der jeweiligen örtlichen Gegebenheiten eine Ausnahmegenehmigung für entsprechende Einsatzfahrten zu erhalten. Die Entscheidung liegt im Ermessen der Straßenverkehrsbehörden.
Eine Straßenverkehrsbehörde kann dabei entsprechende Ausnahmen lediglich für ihren eigenen örtlichen Zuständigkeitsbereich erlassen. Diese beschränkte örtliche Zuständigkeit der einzelnen Straßenverkehrsbehörden ist nötig, da Ausnahmen von verkehrsrechtlichen Anordnungen durch Parkerleichterungen insbesondere aus Verkehrssicherheitsgründen restriktiv unter der Berücksichtigung der jeweiligen örtlichen Gegebenheiten gehandhabt werden müssen.
Sollte eine gebietsübergreifende Lösung vor Ort (z.B. innerhalb eines Landkreises) ausnahmsweise sinnvoll und notwendig sein, können die betroffenen Behörden dies untereinander regeln. Dies kann beispielsweise durch die gegenseitige Anerkennung von Ausnahmegenehmigungen bestimmter benachbarter Behörden in der Parkraumüberwachung geschehen. Alternativ können Kommunen im Rahmen der Parkraumbewirtschaftung auch Dauerparkscheine ausgeben, welche auch von Handwerksbetrieben erworben werden können.
*Alle Angaben sind ohne Gewähr. Es wird keine Haftung für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Aktualität der gemachten Angaben übernommen.
Alternativen zum Bewohnerparken*
Städte und Gemeinden können Parkgebühren im Rahmen des Kurzzeitparkens nach § 6a Abs. 6 S. 1 StVG auch dann anordnen, wenn sie die rechtlichen Voraussetzungen für das Bewohnerparken nicht erfüllen. Im Rahmen des Zeitparkens sind auch monatliche oder jährliche Gebühren möglich, soweit sichergestellt werden kann, dass Kurzzeitparken noch ausreichend stattfinden kann (etwa indem Dauerparkscheine nur auf bestimmten Flächen gelten oder aufgrund der prognostizierten überschaubaren Nachfrage nach Dauerparkscheinen). Dabei haben Kommunen sowohl bei der Begründung (die Voraussetzung, einen erheblichen Parkdruck nachzuweisen, entfällt) als auch bei der Ausgestaltung größere Spielräume als beim Bewohnerparken (siehe z.B. Landau in der Pfalz).Eine gerichtliche Entscheidungen zur Zulässigkeit von Dauerparkscheinen ist bisher allerdings noch nicht ergangen.
Ausnahmen sind nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt, es gelten strenge Anforderungen an den Nachweis der Dringlichkeit (VwV-StVO zu § 46). Nach § 46 StVO ist die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für „bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller möglich“. Ausnahmegenehmigungen sind auch für Bewohnerinnen und Bewohner denkbar, um unzumutbare Härten zu vermeiden. Die Entscheidung ist eine Ermessensentscheidung, die insbesondere auf ermessensfehlerfreie Ausübung unter Berücksichtigung der Privilegienfeindlichkeit der StVO, des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und Grundrechten wie dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 GG) zu prüfen ist. Um den Ausnahmecharakter zu wahren, ist die Ausgabe von Ausnahmegenehmigungen im örtlichen Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Straßenverkehrsbehörde in der Regel auf einzelne Gebiete zu beschränken, in denen die örtlichen Begebenheiten dies erfordern. Innerhalb dieser Gebiete ist eine flächendeckende Ausgabe jedoch begründbar, was in der kommunalen Praxis so umgesetzt wird (siehe z.B. Darmstadt oder Stuttgart).
Parkgebühren für das Zeitparken werden grundsätzlich und vollständig zur freien Disposition der Kommunen überlassen. Wie streng dabei der Maßstab insbesondere an den nach der Gesetzesbegründung nachzuweisenden Parkdruck anzulegen ist, wird in der Rechtsprechung unterschiedlich bewertet. Grundsätzlich muss mit der Parkraumbewirtschaftung die Absicht verbunden sein, verkehrliche Ziele zu erreichen. Zu beachten ist dabei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass diese verkehrlichen Ziele legitim sein müssen und die Parkraumbewirtschaftung erforderlich, geeignet und angemessen ist, um diese Ziele zu erreichen oder zu unterstützen.
Ein entsprechender Parkdruck kann durch die Konkurrenz verschiedener Nutzergruppen um wenige vorhandene Parkplätze entstehen, z.B. zwischen Bewohnerinnen und Bewohnern, Besuchenden sowie Beschäftigten in Geschäftsstraßen oder innerörtlichen Quartieren. Nach der Rechtsprechung dürfen über Parkgebühren z. B. auch Verkehrsströme gelenkt werden, beispielsweise aus touristischen Gründen (OVG M-V, 27.02.2018 – 1 K 21/14). Daraus lässt sich ableiten, dass die verkehrlichen Gründe weit zu verstehen sind und es insbesondere nicht auf Gefahrenabwehr im engeren Sinne ankommt. Die Gemeinde bzw. der Straßenbaulastträger haben hier ein sehr weites Ermessen, welche Ziele sie zu erreichen beabsichtigen.
*Alle Angaben sind ohne Gewähr. Es wird keine Haftung für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Aktualität der gemachten Angaben übernommen.
Weitere Informationen und Hilfestellungen
- Begleitschreiben zur Delegationsverordnung der Landesregierung zur Erhebung von Parkgebühren - Hinweise zum Bewohnerparken (Stand Oktober 2023)
- Rechtliche Einordnung W2K: Gebührenordnungen zu Bewohnerparken
- Rechtliche Einordnung W2K: Aufstellen von Parkscheinautomaten
- Good-Practice: Erhöhung der Bewohnerparkgebühren
Kontakt
Parkraumbewirtschaftung
- Fabian Meurer, Fachgruppe Klimaschutz und Parken
- fabian.meurer@nvbw.de
- +49 711 23991-1229